Техническое регулирование. Стандартизация. Точка зрения

ЗАКОН, КОТОРЫЙ ИЗЖИЛ СЕБЯ

Сергей ПУГАЧЕВ,

директор департамента технического регулирования НОСТРОЙ, председатель Межотраслевого совета по техническому регулированию и стандартизации в строительстве, кандидат экономических наук

21 июля 2011 года Федеральным законом № 255 были приняты очередные изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее — ФЗ). Это изменения, десятый раз внесенные в ФЗ за период его действия, с июля 2003 года. И если в первые годы после вступления в силу закона любое внесение в него изменений (дополнений) вызывало ожесточенные и бурные (избыточность) споры и дискуссии в среде научно-технической общественности, то начиная с 2009 года несколько принятых изменений (дополнений), включая последнее, практически не вызывают никакого интереса. И это несмотря на революционный характер принятых изменений, не имеющих аналогов в мире. Почему?

Ответ очень простой: закон и реальная жизнь окончательно разошлись. ФЗ практически не работает. Идеализированная картина появления исчерпывающих, самодостаточных технических регламентов — законов, по которым можно выпускать продукцию, строить объекты недвижимости, развивать технологические процессы, подтверждать их соответствие и проводить государственный контроль и надзор за ними, — в жизни оказалась полностью иной.

На заседании Президиума Государственного Совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса в Ульяновске 24 ноября 2009 года Президент России Д. Медведев оценил результаты применения закона следующим образом: «И в отношении технического регулирования... Здесь беда какая-то просто, я просто не знаю, что делать с этим... Может быть, отказаться от этого закона? Он не работает. Наша попытка создать стройную систему технического регулирования ничем не закончилась. Мы не можем принять эти решения в том порядке, в котором это вытекает из закона... Если нужно будет отменить закон, пожалуйста, я его отменю».

Получается, что ФЗ, на протяжении девяти лет находящийся в перманентном состоянии доработки, не учитывает ни интересы реального сектора экономики, ни международный опыт. Очевидно: он никому не нужен!

Все годы с момента вступления в силу ФЗ в стране работали правила и процедуры, установленные до его принятия. Промышленность выпускала продукцию по национальным стандартам, ставшим преемниками государственных стандартов, а также по отраслевым стандартам и техническим условиям, не предусмотренным законом. Здания строились по СНиП, по специальным ТУ, по региональным и местным документам, также не предусмотренным законом. Самолеты разрабатывались по федеральным авиационным правилам, которые также не предусмотрены ФЗ... Жизнь обходила этот закон стороной.

На протяжении всех девяти лет с момента разработки и принятия ФЗ идет или массовый исход из-под его сферы действия (взаимоувязанная сеть связи, промышленная безопасность, экология, охрана труда и т.д.) или откровенное игнорирование его положений (Воздушный кодекс, санитарные нормы и правила и т.д.). Очень показательно в этом плане заключение Комитета по промышленности Государственной Думы РФ по проекту последних изменений в закон. Комитет отмечает, что из сферы технического регулирования будут исключены отношения, связанные с установлением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов. «Реализация данного положения позволит федеральному органу исполнительной власти в области промышленной безопасности возобновить установление и пересмотр обязательных требований к технологическим процессам, осуществляемым на опасных производственных объектах, прекращенные с даты вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании».

Таким образом, цель выхода из сферы закона — реальная безопасность, которую не может обеспечить закон.

При этом ситуация с областью действия закона окончательно запуталась с принятием последних изменений в него. И действительно, как можно исключить из закона регулирование отношений, связанных с разработкой, принятием, применением и исполнением требований в области охраны окружающей среды (ч. 4, ст.1), и одновременно принимать технические регламенты в целях охраны окружающей среды (ч. 1, ст.6), документы в области стандартизации в целях повышения уровня экологической безопасности (ст.11)?

Аналогичная ситуация с выведением из сферы действия закона требований в области охраны труда, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики и т.д. (ч. 4, ст.1). По всем этим направлениям технические регламенты могут и должны в ряде случаев устанавливать требования к процессам производства, связанным с требованиями к продукции (ч. 4, ст.1). Как можно одновременно в одной статье ФЗ выводить из сферы его действия безопасность технологических процессов на опасных производственных объектах и предусматривать установление требований к процессам производства?

В заключении по проекту последних изменений в закон Комитета по строительству и земельным отношениям Госдумы РФ говорится о том, что выведение из сферы закона требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах лишь частично снимает существующее в настоящее время пересечение сфер регулирования федеральных законов «О техническом регулировании» и «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», что является недопустимым с правовой точки зрения.

Однако требования промышленной безопасности в соответствии со статьями 8 и 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» включают в себя также меры по предотвращению аварий зданий и сооружений на опасных производственных объектах. На эти же цели направлены требования федеральных законов «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Поэтому пересечение сфер регулирования федеральных законов «О техническом регулировании» и «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» сохранится и после принятия законопроекта.

Выведение из сферы действия отношений, связанных с разработкой, принятием требований, в полной мере относится к разработке и принятию стандартов и других документов в области стандартизации, устанавливающих требования к продукции и к другим объектам стандартизации. Таким образом, в ФЗ глава 3 «Стандартизация» не может распространяться на данные отношения. Учитывая отсутствие общего законодательного акта о стандартизации, при разработке стандартов в этих сферах необходимо будет руководствоваться отраслевыми законами и ведомственными нормативными актами.

Юрисдикция национального органа по стандартизации также не распространяется на данные отношения. И действительно, как может национальный орган по стандартизации проводить единую политику в государстве в области стандартизации и обеспечивать соответствие национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, научно-техническому прогрессу и безопасности (в соответствии с п. 1 ст.14 ФЗ), если целый ряд важнейших областей стандартизации не подпадает под действие закона и соответственно национального органа.

При этом в сфере охраны труда создан и функционирует технический комитет по стандартизации, действует комплекс стандартов по безопасности труда (ССБТ), общее число стандартов в этой сфере превышает 600. Аналогичная ситуация и в других областях (охрана окружающей среды, деятельность в космической области и т.д.). Только в сфере электроэнергетики действуют 23 ТК по стандартизации, а общее число национальных стандартов превышает 1800.

Таким образом, мы возвращаемся к тому, от чего пытались уйти идеологи ФЗ, разрабатывая его, — к ведомственному нормотворчеству. Только это будет неограниченное ничем нормотворчество, так как закон «О стандартизации» отменен и координация деятельности ведомств в области разработки и принятия нормативных технических документов отсутствует. И что самое главное — это не фантазии автора.

Например, в 2007 году после исключения из сферы действия ФЗ ряда отношений в области охраны труда (№ 65-ФЗ), в Трудовой кодекс внесены изменения, благодаря которым создан новый вид документов в области охраны труда — «стандарты безопасности труда», которые определяют правила, процедуры, критерии и регламентируют социально-экономические, организационные и другие меры в области охраны труда. Более того, установлен новый порядок разработки и утверждения этих документов, в котором национальный орган по стандартизации не принимает никакого участия.

Прекрасно понимая возросшие роль и значимость стандартов в регулировании социально-экономических отношений и поддержке технических регламентов, ведомства (Минздравсоцразвития, Минприроды, Минэнерго, Ростехнадзор и др.) не упустят своего шанса по закреплению функций по разработке и принятию стандартов за собой, что и происходит в настоящее время.

Ряд изменений в ФЗ, принятых в 2009-2011 годах, вообще не выдерживает никакой критики. Одновременное действие в стране требований, установленных в российских национальных стандартах, в технических регламентах государств-участников Таможенного союза (ТС) или в документах Европейского союза (ч. 6.2, ст.46) не имеет аналогов в мире. Вырванные из правового контекста отдельные разрозненные требования казахстанских (белорусских, европейских) регламентов и стандартов могут многократно отличаться по уровню от требований российских стандартов.

Как вы думаете, какой из этих «альтернативных» стандартов выберет заявитель? Конечно тот, где уровень требований ниже. За примерами заниженных по отношению к российским стандартам требований зарубежных стандартов далеко ходить не надо. В перечень стандартов к казахстанскому регламенту по питьевой воде включен стандарт, от которого в России отказались более 12 лет назад и который допускает розлив питьевой воды без доочистки прямо из-под крана. При этом предприятия, производящие одну и ту же продукцию, могут применять различные способы задания обязательных требований, а органы сертификации и органы государственного контроля (надзора) будут вынуждены применять в целях проверки соблюдения обязательных требований конкурирующие стандарты, в том числе противоречащие действующему законодательству.

Вообще уничижение своих стандартов и нормативов по сравнению с зарубежными стало нормой ФЗ. Представьте себе, что любой зарубежный стандарт (при наличии перевода) может быть в течение 45 дней зарегистрирован национальным органом по стандартизации, а затем в течение 10 дней (по желанию заявителя) включен в перечень доказательной базы соответствующего технического регламента (ст.44).

Причем заключение ТК по стандартизации будет чисто формальным, так как при наличии в техническом регламенте обобщенного требования типа «оборудование должно быть электробезопасным», любой стандарт с любым уровнем требований в области электробезопасности будут ему соответствовать.

И теперь сравните процедуру разработки и принятия национального стандарта, установленную в ст.16 ФЗ.

Эта процедура предусматривает разработку программы стандартизации, публикацию уведомлений, двухмесячное публичное обсуждение проекта, 90-дневную экспертизу проекта в ТК по стандартизации, 60-дневное рассмотрение документов в национальном органе по стандартизации, долговременную подготовку стандарта к изданию.

Закон при этом не предусматривает возможность рассмотрения заявления российских разработчиков о включении национального стандарта в перечень доказательной базы соответствующего технического регламента. Итого срок разработки — не менее года. При этом «зеленая улица» в принятии обеспечена не только прогрессивным современным зарубежным стандартам, но и любым другим, отнюдь не самым прогрессивным. Продвижение зарубежных стандартов приведет к освоению нашего рынка иностранными компаниями, причем по правилам, принятым в стране-экспортере. Это не способствует развитию российской промышленности, создает нездоровую конкуренцию российским производителям, допускает ввоз в Российскую Федерацию импортной продукции, не адаптированной к условиям России, что может привести к выходу из строя соответствующего оборудования, нарушениям технологических процессов, недостаткам в эксплуатации и потреблении.

Список несуразностей и противоречий закона с международными и европейскими принципами и под- ходами в области технического регулирования можно продолжать и продолжать. Это и игнорирование принципов европейского нового подхода, и отсутствие нотификации органов по сертификации, и различия в принципах аккредитации, в подтверждении соответствия инновационной продукции и т.д.

Но это не главное. Главное в том, что в соответствии с последними изменениями в ФЗ и принятыми Россией в ЕврАзЭС и ТС международными соглашениями многие принципиальные положения ФЗ:

— или отменены (исключена обязанность Правительства РФ по разработке правительственной программы разработки технических регламентов, при этом график разработки технических регламентов устанавливается Комиссией ТС, и т.д.);

— или не будут применяться (например, порядок разработки и принятия технических регламентов установлен международным договором (ЕврАзЭС, ТС), порядок разработки международных и межгосударственных стандартов в целях обеспечения доказательной базы регламентов установлен на международном (ИСО, МЭК) и межгосударственном (СНГ) уровне и т.д.);

— или уже противоречат международным обязательствам России (положения ст.5 закона) по особенностям технического регулирования для оборонной, атомной, строительной и др. сфер не соответствуют принятому Россией Соглашению о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации; положения главы 4 ФЗ по подтверждению соответствия противоречат Положению ТС о порядке применения типовых схем оценки (подтверждения) соответствия; ст.23 и ст.29 закона по обязательному подтверждению продукции при ввозе на территорию РФ противоречат Соглашению ТС об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории ТС, перечень документов в области стандартизации и возможность их применения для доказательства требований технических регламентов и т.д.

И действительно, в соответствии с письмом Правительства РФ от 20 октября 2010 года № 5376п-П7 в Госдуму РФ предложено прекратить работы по разработке национальных технических регламентов, находящихся в комитетах Госдумы РФ, в связи с разработкой технических регламентов ТС. Следующим по логике шагом стала отмена обязанности Правительства РФ по разработке и реализации правительственной программы разработки технических регламентов. Тем самым заодно закрыт вопрос о системном анализе причин срыва выполнения шести правительственных программ разработки технических регламентов (начиная с 2004 года).

Технические регламенты, в массовом порядке активно разрабатываемые в ТС, приведут к отмене соответствующих национальных российских технических регламентов и обязательных требований, установленных российским законодательством (ч. 4, ст.5 Соглашения). При этом в соответствии с Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации стороны не допускают установление в своем законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в Единый перечень (ч. 4, ст.3 Соглашения).

Таким образом, в ближайшее время 22 принятых российских технических регламента утратят свою силу, а другие не разрабатываются и не будут разрабатываться.

В результате ФЗ не регулирует такие вопросы, как перечень разрабатываемых регламентов, порядок их обсуждения и принятия, организацию разработки документов, составляющих доказательную базу, проведение обязательной сертификации (декларирования), подтверждение соответствия ввозимой продукции обязательным требованиям и т.д. Все эти вопросы регулируются уже на другом уровне. Сам факт приоритетного применения международных обязательств (договоров, соглашений, регламентов) уже установлен в Федеральном законе «О международных договорах», и дублирование данных положений в ФЗ не требуется.

Выводы:

Таким образом, необходимость ФЗ в принципе отпала. Внимание всех заинтересованных сторон фокусируется на структурах ТС, где принимаются реальные решения и документы. Во многом ситуация с Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации и другими основополагающими документами ТС напоминает ситуацию 2002 года, когда в сфере технического регулирования принимались радикальные решения без широкого публичного обсуждения. По многим вопросам мы сейчас отброшены далеко назад. Но эта проблема требует отдельного детального обсуждения.

На повестке дня — принятие решения по ФЗ, внесение изменений в Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (учитывающее национальные интересы России и особенности отдельных отраслей), а также разработка закона «О стандартизации», призванного установить приоритеты государственной политики в сфере стандартизации, упорядочить ведомственное нормотворчество и учесть интересы потребителей.